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CHILE POR EL CAMINO DE LA MULTICULTURALIDAD
PRESENTACIÓN
Señalábamos en el informe de abril que una manera interesante de comprender el fenómeno étnico y de analizar la manera cómo el Estado chileno ha intervenido específicamente en relación con la cuestión indígena era utilizando tres modelos teóricos o paradigmas extraídos del campo de la sociología.
Decíamos que una primera opción de lectura del fenómeno de nuestro interés era a través del paradigma de la integración donde la sociedad es concebida como un sistema que se funda en un proyecto nacional totalizador llamado a superar las particularidades de sus agentes (en este caso, de las etnias indígenas) apoyándose para tal efecto en una actividad decidida del Estado en orden a incorporar a los habitantes (indígenas) a dicho proyecto social común. Una segunda opción era recurrir al paradigma de la competencia donde la sociedad es concebida fundamentalmente como un escenario de trayectorias individuales y que, consecuentemente, propende a una organización social (para los indígenas) funcional a la libre iniciativa y creatividad de las personas (indígenas) propiciando la "desregularización" de las actividades económicas y sociales. Finalmente, el paradigma del conflicto que se organiza en función, por una parte, de la participación y lucha de los actores sociales promotores de intereses específicos (en este caso, indígenas); y, por la otra, de la intervención del Estado a través de regulación de los equilibrios sociales necesarios entre la diversidad de los sujetos colectivos (los pueblos indígenas y el resto de los habitantes del país).
El objetivo de este segundo informe es argumentar a favor del paradigma del conflicto como horizonte de comprensión del fenómeno étnico y de la consecuente intervención estatal respecto de los pueblos originarios. Hablar dentro de este paradigma conflictivo exigirá reflexionar en torno a la multiculturalidad como fundamento de la sociedad chilena del próximo milenio.
Previamente a ello presentaremos la propuesta del Instituto Libertad y Desarrollo en relación con la cuestión étnica, veremos cómo esta propuesta se enmarca dentro del paradigma competitivo y pondremos en tela de juicio la idea que el tema indígena debe manejarse asegurando a los habitantes indígenas los derechos y las libertades individuales que se aseguran al resto de los habitantes del país, básicamente el derecho de propiedad individual sobre la tierra. También expondremos las propuestas gubernamentales en esta materia, veremos cómo esas propuestas se enmarcan dentro del paradigma de la integración y discutiremos sus fundamentos, virtudes y limitaciones.
Si la idea del informe anterior fue analizar en forma retrospectiva el tema indígena y la intervención estatal en esta materia desde los albores de nuestra república hasta el actual régimen jurídico democrático (concluyendo finalmente que nuestro país ha propendido ampliamente a hacer aplicar en cuestiones indígenas el modelo de la competencia), la idea de este informe es, por el contrario, analizar en forma prospectiva la cuestión étnica indígena en nuestra patria de los años venideros.
LA CUESTIÓN INDÍGENA DESDE EL PARADIGMA DE LA COMPETENCIA: LAS PROPUESTAS DEL INSTITUTO LIBERTAD Y DESARROLLO
1.- Las propuestas del Instituto Libertad y Desarrollo
En el informe número 422, sobre Temas Públicos, emitido con fecha 3 de marzo de 1999, el Instituto Libertad y Desarrollo indaga en las causas de lo que ellos denominan la agitación indígena del sur del país. Sus autores concluyen que el origen del conflicto étnico debe buscarse en la situación de pobreza generalizada en que se encuentran los indígenas: "mientras en el país –dice el informe- el porcentaje de población indigente es de 5,5%, entre los sectores indígenas alcanza el 10,6%. El analfabetismo llega al 19% en los sectores rurales indígenas, mientras que el promedio nacional en dichas áreas es de 12%".
Esta situación de extrema precariedad socioeconómica, a juicio del Instituto, genera las condiciones ideales para la acción de grupos indígenas, minoritarios aunque fuertemente ideologizados, alentados por organizaciones vinculadas a sectores ambientalistas y de izquierda en general, que poseen financiamiento extranjero.
Según el mismo informe, la legislación impulsada por los Gobiernos de la Concertación en el sentido de restringir la comercialización de las propiedades de las comunidades indígenas bajo el pretexto de salvaguardar su cultura, en modo alguno ha constituido una solución a la población indígena de alta vulnerabilidad social. En efecto la ley indígena ha generado:
- la imposibilidad de los indígenas de acceder al crédito por falta de cauciones
Cierra el círculo del conflicto indígena la actitud de los Gobiernos concertacionistas que proponiéndose la meta de ampliar las tierras indígenas, ha politizado el problema e incentivado a nuevas acciones ilegales y violentas por parte de los indígenas en miras a promover sus intereses específicos.
Para el Instituto Libertad y Desarrollo la solución de largo plazo del conflicto indígena debiera afrontarse de un modo distinto a como lo ha hecho la Concertación:
2.- El fundamento ideológico de las propuestas
El Instituto Libertad y Desarrollo desarrolla un diagnóstico del conflicto indígena que se enmarca ciertamente dentro del paradigma de la competencia. Puede observarse de la simple lectura del informe que, para dicha institución académica, cualquier solución al problema que nos interesa pasa necesariamente por potenciar a los individuos indígenas, y no pasa en absoluto por potenciar las agrupaciones o comunidades indígenas como sujetos colectivos. Se evita incluso hacer referencia a nociones como Cultura o Identidad (que puede asociarse a sujetos colectivos difusos), Derechos colectivos de las comunidades indígenas (que se pueden asociarse a una suerte de corporativismo social y político), y se prefiere recurrir a nociones como Pobreza (que aparece como inorgánico e impersonal), Derechos y garantías individuales (como el derecho a la propiedad individual) y Comercio y Microempresas rurales.
El establecimiento de un régimen libre de tenencia de tierra constituye un elemento central de la política propuesta en esta materia. Los indígenas deben administrar libremente sus propiedades, en forma individual, lo que les permitiría maximizar en todo sentido sus recursos propios y dejar sus condiciones de extrema marginalidad en que viven. Vender a mejor precio o producir en mejores condiciones son las alternativas más auspiciosas para los habitantes originarios. Si el Estado tiene una misión que cumplir, ésta debe traducirse en liberalizar el régimen de tenencia individual de la tierra indígena e invertir recursos que impliquen una mejoría de la productividad, el establecimiento de nuevos cultivos y la creación de microempresas rurales.
En el plano político, el Instituto propone despolitizar la cuestión indígena. Esto se traduce, por una parte, en reconocer en las acciones indígenas efectos exclusivamente jurídico-penales (en este sentido se alude a la vigencia del Estado de Derecho y al rol de los Tribunales de Justicia), rechazando de plano posibles efectos jurídico-políticos, como sería por ejemplo lograr que el Estado justifique las acciones ilegales en la historia de abusos y discriminaciones que los indígenas han sido víctima. Si el Estado no solamente no castiga las acciones ilegales, sino que las justifica e, incluso, las premia comprando tierras ocupadas por activistas indígenas, lo único que se está haciendo es incentivando nuevas ilegalidades destinadas a obtener privilegios particulares de las comunidades indígenas.
No se estimula en el informe que el Estado interactúe con los indígenas en tanto sujeto colectivo (por ejemplo, negociando con ellos). Presumimos que se teme que por esta vía se esté construyendo progresivamente una suerte de corporativismo social y político, en donde ciertos ciudadanos compiten por recursos públicos a través de grupos de presión en desmedro de los individuos no organizados que, de esta forma, pasan a ser los discriminados del sistema.
Con todo, haciendo valer un sentido de realismo político, el Instituto no plantea que el Estado circunscriba su actuar a la represión de las acciones ilegales y al mantenimiento del Estado de Derecho en el sur del país. El Estado no debe desentenderse del problema indígena, sino por el contrario debe efectuar aportes económicos aún más onerosos que los actuales y consolidar un control administrativo y cultural importante. En este sentido la propuesta tiene una fuerte dosis integracionista, sobre todo cuando se constata la importancia que se le asigna a la inversión pública en educación o cuando se entrega la administración de recursos a instituciones descentralizadas no indígenas (la Municipalidad, la Escuela).
En resumen, el Instituto es fiel heredera de la más larga tradición indigenista de nuestro país que fue expuesta en el informe anterior cual es, en lo económico, favorecer un régimen civilista de posesión y tenencia de tierras y, en lo cultural, tender a la progresiva asimilación de hecho de las comunidades indígenas al proyecto nacional propiciado por el Estado.
3.- Crítica al Instituto Libertad y Desarrollo
Para este consultor la existencia de mercados libres y el reconocimiento de las libertades y garantías individuales no llevan aparejado necesariamente un progreso armónico y equitativo de todos los componentes de la sociedad. Puede garantizar riqueza y crecimiento, pero no garantiza justicia y desarrollo para todos sus habitantes. La libertad entre un pobre y un rico, como rezaba una proclama de la revolución francesa, lleva con ordinaria ocurrencia a la explotación de este último, por lo que la ley debe cumplir una función de equilibrio moralizador de relaciones estructuralmente asimétricas. Agregamos, también, que la resistencia del pobre también cumple una función moralizadora de las relaciones sociales.
En la cuestión indígena aplicaremos la misma máxima. La libertad pura y simple entre indígenas y no indígenas, en una organización social como la nuestra pensada para estos últimos, lleva –como se ha acaecido en forma sistemática en nuestro país- a la explotación y segregación de los primeros. La libertad entre indígenas numéricamente minoritarios y no indígenas numéricamente mayoritarios, lleva a la dominación de éstos sobre aquéllos. La ley, entonces, y la resistencia de quienes se encuentran en desventaja, constituyen los dos instrumentos indispensables en una sociedad democrática para equilibrar la libertad que se reconoce a todos sus habitantes.
La propuesta del Instituto concentra su atención en las libertades que el Estado debe asegurar a todos sus habitantes, y descuida franquear medios legales y materiales que permitan a los indígenas contrapesar su debilidad estructural para competir con otros actores de la vida nacional. Esa es, a nuestro particular modo de ver las cosas, la gran debilidad del modelo en el cual discurre el Instituto Libertad y Desarrollo el fenómeno étnico.
Ahora bien, mis críticas no apuntarán solamente al modelo teórico que está a la base de las posturas del Instituto Libertad y Desarrollo. La aplicación del modelo para el caso concreto de su interés, el caso mapuche, tiene también deficiencias:
- El diagnóstico del conflicto étnico del sur es gravemente reduccionista en la medida que el Instituto cree poder explicar los acontecimientos exclusivamente a partir de factores socio-económicos expresados en la pobreza generalizada en las zonas de alta densidad indígena. Sin desestimar los factores socio-económicos como componentes del problema étnico, se peca gravemente de simplismo si no se toman en consideración otro tipo de elementos tanto o más decisivos que dichos factores socio-económicos. Por ejemplo, los factores psicosociales: la movilización de grupos étnicos es sólo posible porque los líderes están en condiciones de activar elementos afectivos profundos que remiten a un origen y a condiciones de vida comunes. Esa historia común, ese origen compartido, esa lengua propia, todo ello dinamiza procesos de autoafirmación identitaria potencialmente muy activos. ¿Cómo explicar, de otra manera, las luchas étnicas en sociedades capitalistas ricas, como la de Bélgica o la de España?
- La descuido del Instituto para considerar razones históricas hace que sus reflexiones carezcan de una necesaria perspectiva en el tiempo para analizar un fenómeno como el étnico que, por su propia naturaleza, ha venido desarrollándose desde tiempos pretéritos. ¿Cómo entender el resentimiento de grupos étnicos entre sí si no es situando el conflicto desde una perspectiva amplia de luchas, privaciones e intercambios? La antropología demuestra, por el contrario, que aunque el discurso étnico puede tender a manipular la historia a favor de sus intereses específicos, lo cierto que éste no puede ser construido arbitrariamente sobre hechos inventados o falsos.
- En fin, la reflexión del Instituto es sutilmente etnocéntrica en el sentido que proyecta como deseable para los otros (en este caso para los grupos étnicos) los deseos propios de quien proyecta (en este caso, el deseo de un progreso tal como el que predomina en las mentes de quienes dirigen Estado chileno). La limitación etnocéntrica lleva al Instituto a desestimar la participación de los afectados, en este caso los indígenas, en el proceso de elaboración de políticas públicas supuestamente concebidos en su favor y progreso, con lo cual se asume que la visión del Estado es la única visión colectiva legítima para organizar, por ejemplo, la educación pública en la zona, los programas de desarrollo, etc.
LA CUESTIÓN INDÍGENA DESDE EL PARADIGMA DE LA INTEGRACIÓN:
LA PROPUESTA DEL GOBIERNO DE LA CONCERTACIÓN
1.- La política indígena de los Gobiernos de la Concertación
Hemos afirmado que las políticas de los Gobiernos de la Concertación han significado un cambio radical respecto a la manera cómo el Estado chileno había venido enfrentado la cuestión indígena a lo largo de nuestra historia republicana. Sólo para referirnos a lo sucedido en los últimos tiempos, convenimos que las políticas liberales y nacionalistas del Gobierno militar, cuya culminación se cristaliza en el Decreto Ley 2.885 que llega al límite de abrogar la misma existencia legal de los indígenas para asimilarlos al género único de chilenos, han cedido paso a las políticas integracionistas de nuestros días, de estilo reformador como el de los Gobiernos de los años ’60 y ’70, cuyo corolario ha sido la construcción de un ente público, la CONADI, llamado por mandato legal a proteger las culturas indígenas e integrar a los habitantes indígenas al desarrollo general del país.
Sin lugar a dudas el cambio de la actitud del Estado chileno, desde la perspectiva de los pueblos indígenas, es extraordinariamente positivo en varios sentidos:
Ahora bien, la matiz integracionista que sirve a las nuevas políticas públicas de la Concertación se hace patente al revisar a fondo la nueva legislación indígena chilena. La CONADI, concebida como una institución protectora y tutora de los pueblos indígenas, concentra una cantidad de atribuciones que eclipsan los limitados derechos que la ley franquea a las comunidades indígenas. Se trata de la institución que elabora las políticas de desarrollo destinadas a los habitantes indígenas, tiene amplias atribuciones en el control de sus tierras, tiene una altísima injerencia en la administración de los recursos públicos, etc. En buenas cuentas, un organismo que asume un lugar más preponderante que el que ocupan las propias comunidades afectadas.
Forzoso es reconocer que las políticas concertacionistas son fruto de los forzados consensos con la derecha política de nuestro país. Una parte importante de las disposiciones contenidas en el proyecto original de la ley indígena enviado al Congreso Nacional en 1991 fueron eliminados o modificados sustancialmente a lo largo del debate legislativo. A título de ejemplo, destacamos los cambios introducidos en las normas contenidas en el párrafo referido a los Territorios de Desarrollo Indígena. Esta institución en el proyecto original parecía sentar las bases de formas cogestionadas de desarrollo de las comunidades locales y de un reconocimiento de derechos ancestrales indígenas, pero termina finalmente transformada en simples "Áreas de Desarrollo Indígena" con un estatuto jurídico de efectos prácticos inocuos.
2.- Las nuevas propuestas: más de lo mismo
El documento denominado "Bases para un proyecto trienal de desarrollo indígena", versión del 11 de abril de 1997, preparado por la División de Coordinación interministerial del Ministerio Secretaría General de la Presidencia, constituye una valiosa fuente de información acerca de las ideas fundamentales del Gobierno del Presidente Frei Ruiz-Tagle respecto a la cuestión indígena después de siete años de ejecución de las nuevas políticas concertacionistas.
El documento destaca, por una parte, los múltiples avances de los Gobiernos democráticos desde el Acuerdo de Nueva Imperial de 1989 hasta la puesta en marcha del nuevo marco institucional indígena. Se valoriza la creación y operación de instituciones tales como la CONADI, los Fondos de Tierras y Aguas Indígenas y de Desarrollo Indígena, la del Registro de Tierras y Aguas Indígenas, la mayoría de las cuales han sido reguladas a través de reglamentos.
Por otra parte, se señala cuáles son las principales deficiencias que se observan en las políticas concertacionistas:
A juicio de los redactores del documento, el marco institucional "muestra ya claros signos de agotamiento", pues no estaría a la altura de los nuevos acontecimientos, tales como los conflictos emergentes desencadenados por inversiones o megaproyectos de ampliación de la frontera de explotación de recursos naturales, por la realización de grandes obras de infraestructura, etc. Es menester, según el documento, transitar a una nueva fase de la relación entre el Estado Chileno y las Comunidades Indígenas.
Las propuestas del proyecto trienal de desarrollo indígena no tienen, sin embargo, gran novedad respecto a lo que se ha estaba realizando, partiendo por el objetivo general del nuevo plan que no es otro que "integrar a los pueblos indígenas al proceso de desarrollo del país y a las propias oportunidades que éste genera, manteniendo el respeto por las condiciones que permiten su existencia como pueblos con una identidad cultural". Las líneas de acción, que brevemente resumiremos a continuación, van exactamente en el mismo sentido de la ley indígena:
3.- El trasfondo ideológico de la política concertacionista
Los Gobiernos concertacionistas se han esforzado en buscar un equilibrio entre dos valores que le son igualmente preciados: el desarrollo económico de los pueblos originarios a la par con el desarrollo general del país, por una parte, y la preservación de las culturas indígenas frente a la tendencia expansionista de la cultura dominante chilena, por la otra. Existe entonces dentro del imaginario de quienes nos gobiernan la creencia que sería posible separar, cada uno como compartimento estanco, los planos de la cultura indígena (que ha de conservarse) y de la economía indígena (que ha de desarrollarse).
Para la Concertación, el desarrollo de las comunidades indígenas pasa necesariamente por la activa intervención financiera y reguladora del Estado que ha de constituirse en una especie de escudo y espada de los indígenas, a cambio, claro está, del sacrificio por parte de estos últimos de importantes derechos colectivos de los cuales podrían hipotéticamente ser titulares los indígenas en tanto que pueblos. El único titular de soberanía en un amplio sentido de la palabra es el Estado Chileno y a él le corresponde la misión de incorporar a todos sus integrantes al proyecto colectivo de nación, en este caso, de estilo modernizador.
El rol pasivo que se asigna a las comunidades indígenas en el marco de la nueva institucionalidad democrática se hace evidente a la hora de computar los derechos colectivos que tanto la ley indígena como las nuevas propuestas del Ejecutivo quieren reconocer a estas agrupaciones humanas:
4.- Crítica a las políticas indígenas de la Concertación
La dimensión objetiva de la etnicidad o cultura resulta útil para comunidades aisladas, con un escaso contacto con otros pueblos y culturas. Nuestros pueblos indígenas, en cambio, que viven mayoritariamente una realidad de comunicación intercultural diaria, que sienten el impacto de la modernización veloz en sus mismas fronteras, con importantes redes de apoyo nacional e internacional, por mencionar algunas circunstancias, en este escenario, el mero ideal conservacionista de la legislación nacional, que se sirve de una noción de cultura de sentido restringido, resulta del todo insuficiente.
Desde nuestro punto de vista, las contradicciones teóricas del modelo integracionista que subyacen en nuestras políticas públicas, concretamente la contradicción entre dos aspiraciones incompatibles como lo son el desarrollo económico indígena y su preservación cultural en un contexto modernizador, por una parte, y, por la otra, el reconocimiento de una parte de sus manifestaciones culturales y étnicas de las comunidades indígenas (la cultura que hemos denominado en sentido objetivo) y el desconocimiento de los agentes detentadores de dichas manifestaciones (la cultura en sentido subjetivo), nos llevará en el siguiente capítulo a reflexionar la manera cómo en el marco del paradigma del conflicto se pueden sentar bases más sólidas para enfrentar satisfactoriamente el fenómeno étnico de suyo muy complejo.
LA CUESTIÓN INDÍGENA DESDE EL PARADIGMA DEL CONFLICTO:
BASES PARA UN CHILE MULTICULTURAL
1) Recapitulación
Repitamos brevemente las principales limitaciones de los dos primeros paradigmas para comprender el fenómeno étnico.
El paradigma de la competencia parece descuidar las variables estructurales que limitan el libre desenvolvimiento de las comunidades indígenas al interior de una sociedad fundada y organizada para su exclusión: los mercados libres y el reconocimiento de las garantías y libertades individuales son necesarias pero no suficientes para su pleno desarrollo. En una sociedad, como la nuestra, en la cual las poblaciones indígenas se encuentran en una relación asimétrica respecto del resto de los habitantes del país, la libertad pura y simple lleva inexorablemente a un estado de relaciones inequitativas cuando no a su desaparición o asimilación a la sociedad dominante. Esto viene demostrado por la historia indígena chilena a lo largo de todos estos años.
Quienes funcionan en torno al paradigma de la integración están conscientes de las limitaciones del paradigma liberal, discurriendo en su reemplazo un estado de cosas donde el Estado juegue una función protectora hacia las agrupaciones indígenas. El Estado se esmera en contrapesar las desigualdades estructurales velando por la plena integración de los indígenas al desarrollo del país: propende al desarrollo económico de las zonas indígenas con más recursos públicos; protege las tierras indígenas frente a especuladores a través de un régimen jurídico socializado de tierras; fortalece los programas educativos, etcétera. Esta mirada del problema étnico tiene, sin embargo, debilidades que era necesario poner en evidencia. Sobrestima la función del Estado y de sus instituciones en desmedro de las capacidades propias de las comunidades locales; el Estado es inconsistente al promover simultáneamente la preservación de las culturas indígenas y un determinado modelo de desarrollo, aquel que le es propio, que viene justamente a alterar la vida cultural de dichas poblaciones; los indígenas continúan estando en desventaja respecto a la sociedad dominante, que es finalmente la que controla el Estado.
De las limitaciones del primer modelo, y de las limitaciones y contradicciones del segundo surge la necesidad de reflexionar la cuestión indígena desde otro punto de vista. ¿Es posible conciliar la libertad que promueve el paradigma de la competencia con la igualdad a la que aspira el paradigma de la integración? ¿Cómo hacer compatible el respeto de las culturas indígenas con su pleno e íntegro desarrollo tal como aspira promover la actual legislación indígena? ¿Cómo concebir adecuadamente la cultura indígena dentro de un contexto de modernización y globalización?
2) Definición de algunos presupuestos teóricos
a.- La cultura es el todo, la economía es la parte.
Según la tradición inaugurada por el famoso antropólogo de origen polaco B. Malinowski, la cultura es esencialmente la cristalización de un conjunto de respuestas a una serie de necesidades que son universales a todos los hombres. Algunas respuestas tienen que ver con la producción de bienes (economía), otras con la resolución de controversias (derecho), con el tratamiento de enfermedades (medicina), etc. Considerando su medio natural y social, cada colectividad produce un conjunto de elementos que presentan una determinada coherencia interna que, finalmente, permite explicar porqué si se modifica uno de los elementos culturales se modifican consecuencialmente los restantes.
Desde este punto de vista, aunque se sostenga lo contrario, cada proyecto de desarrollo destinado, por ejemplo, a transformar la economía tradicional indígena en economía moderna implica la confrontación de dos culturas y plantea un problema de aculturación. La introducción de una nueva técnica de producción afecta ipso facto las relaciones de producción de esa comunidad y genera un cambio que repercutirá en todo el sistema; la promoción de la competencia, del trabajo personal y del beneficio individual como estímulos, generará tensiones al interior de organizaciones familiares o de clanes. En resumen, cada proyecto de
b.- La etnicidad tiene dos dimensiones: una objetiva y otra subjetiva.
La aproximación usada por F. Barth en su libro Ethnic Groups and Boundaries nos resulta de una enorme utilidad para comprender el fenómeno étnico. Este antropólogo señala que se impone la distinción, por una parte, entre la organización étnica de un grupo y la identificación de sus individuos con dicha colectividad, y, por la otra, lo que hemos llamado la cultura objetiva, la cultura perceptible, las características culturales propias de un pueblo (lenguaje, medicina, economía, etc.). Aún cuando es altamente posible que por el proceso de comunicación intercultural y de globalización se atenuarán numerosas diferencias culturales, es decir se tenderá a la homogeneización de las culturas objetivamente hablando, también es altamente posible que los grupos étnicos se autoafirmen cada vez con más fuerza a favor de su identidad cultural subjetiva, como grupo portador de una particular etnicidad.
En consecuencia, para regular integralmente el fenómeno étnico o para verdaderamente tolerar e, incluso valorizar, las manifestaciones culturales y étnicas diversas, la legislación deberá tender no solamente al reconocimiento de las culturas objetivamente hablando, como lo hace la nuestra, las formas de vida, costumbres, etc. Deberá además tolerar y valorizar los grupos étnicos portadores de una identidad cultural subjetivamente arraigada en una colectividad.
c.- Las libertades individuales son necesarias pero no suficientes para proteger a las minorías étnicas
En el marco de una sociedad fundada estructuralmente por el predominio de la identidad nacional en perjuicio de las identidades indígenas, el mero reconocimiento de garantías y libertades individuales lleva a las minorías culturales a la asimilación a la cultura dominante o, en el mejor de los casos, a una coexistencia pacífica de corte conservacionista. Nosotros pensamos que en honor al ideal de igualdad, en el contexto intercultural discriminatorio hacia las minorías étnicas, se impone la conveniencia de multiplicar de los derechos colectivos de comunidades indígenas de manera que éstas se conviertan en motores activos a favor de su propia preservación y de la interacción dinámica e equitativa con diversas otras expresiones de la sociedad nacional.
El proyecto de Declaración universal de los derechos de los pueblos autóctonos que se discute en el seno de las Naciones Unidas nos será útil para extraer un inventario de derechos colectivos que eventualmente podría nuestro país considerar en el futuro. De acuerdo a su actual formulación en él se asegura los siguientes derechos:
d.- El etnodesarrollo
La protección de las minorías culturales debiera llevarnos a recurrir a la noción de etnodesarrollo que es, tal como la ha entendido I.O. Bakatola, la ampliación y consolidación de una cultura a través del reforzamiento de la capacidad autónoma de decisión de una sociedad que marca la diferencia en el plano cultural, a fin de permitir orientar su desarrollo por ella misma y de ejercer su derecho a la autodeterminación según la modalidad que corresponda. Todo ello supone una organización equilibrada y particular del poder de decisión en múltiples dominios que componen su plan de desarrollo en el marco de un proceso de autonomía o de autogestión crecientes.
Si el paradigma de la competencia o el paradigma de la integración nos conducen a la comprensión del fenómeno étnico desde un horizonte de la asimilación étnica o de una simple coexistencia pacífica entre diversas comunidades culturales, creemos que el paradigma del conflicto es un modelo perfectamente funcional a una sociedad multicultural, esto es, una sociedad en cuyo territorio existen e interactúan diversas comunidades culturales en un contexto favorable tanto la libertad como la igualdad de sus integrantes. Se trata de pensar un espacio para el libre desenvolvimiento de grupos humanos portadores de culturas diversas en condiciones relativamente equivalentes.
La reflexión de la etnicidad al interior del universo del paradigma del conflicto no se centrará tanto en temas de contenido, como suele hacerlo el paradigma integracionista, por ejemplo fijando estándares que homogeneicen a los indígenas al resto de los ciudadanos del país (que tengan viviendas de tal o cual tipo, que produzcan bienes de esta forma, que administren sus tierras de tal manera, que tengan escuelas similares al resto del país, etc.). Lo hará más bien en temas de procedimiento de modo de permitir a los habitantes indígenas desenvolverse plenamente tanto en los territorios propios como en los territorios comunes con el resto de los habitantes del país. Interesarán las modalidades de gestión y manejo de territorios, la administración de recursos, los procesos de intercambio y negociación entre el Estado o instituciones privadas y las comunidades indígenas, etc.
Desplazándonos desde los temas de contenido hacia los temas de procedimiento superaremos las dos contradicciones fundamentales del modelo integracionista de nuestra actual legislación indígena. Primeramente, la contradicción entre desarrollismo económico versus conservacionismo cultural se disuelve legislando a propósito de un procedimiento en el cual las comunidades indígenas, con el apoyo estatal, definen su desarrollo en forma autónoma (etnodesarrollo). En segundo lugar, la contradicción entre reconocimiento a la cultura indígena pero no a los grupos portadores de esa cultura se supera con el amplio reconocimiento tanto de las culturas indígenas como parte esencial de la nación como de sus portadores como legítimos interlocutores al interior de una sociedad multicultural.
El paradigma del conflicto reconoce desigualdades estructurales entre los grupos que conviven al interior de la sociedad que terminan definiendo las posibilidades de acción al interior de la sociedad. Esta idea, que suele olvidarse al interior del paradigma de la competencia, nos conducirá a valorizar tanto el rol regulador del Estado como el rol moralizador de las organizaciones de los grupos subordinados de la sociedad:
- El Estado tiene como misión esencial propender al libre desenvolvimiento de las comunidades indígenas atribuyéndoles algunos derechos colectivos, como el manejo libre de sus territorios o el derecho al etnodesarrollo, lo que incidirá favorablemente en el poder de las comunidades para planificar su propio desarrollo en consonancia con sus culturas, así como interactuar en condiciones simétricas con otros actores nacionales.
- Son las comunidades culturales, como agrupaciones colectivas, las primeras llamadas (y no el Estado) a promover su propio desarrollo. "Empoderadas" por el reconocimiento de derechos colectivos por parte del Estado, las comunidades organizadas están en condiciones de desenvolverse libremente en una sociedad que, por definición, es conflictiva y en buena medida le es adversa, con el solo límite, claro está, de sujetarse a las reglas esenciales del sistema democrático.
4) Perspectivas
El paradigma del conflicto es especialmente válido para un momento histórico como el actual en el que los pueblos indígenas poseen un protagonismo sin precedentes en la historia social contemporánea. Los casos de nuevos entendimientos entre comunidades indígenas y Estados en el marco de la multiculturalidad son cada vez más recurrentes.
El millón de indígenas que habitan en Canadá manifiestan cada vez con más fuerza su presencia y adquieren un peso político difícilmente imaginable hace algunas décadas atrás. A partir de 1986 el Ministerio federal canadiense de asuntos indígenas lleva a cabo una nueva política sobre autonomía política indígena a fin de responder a las inquietudes de estas comunidades. Varios de estos pueblos autóctonos (los Cri, los Mohawk, etc.) han firmado recientemente tratados con las autoridades canadienses destinados a proteger las tierras ancestrales y resguardar derechos colectivos fundamentales así como transferir competencias. Hace pocas semanas, los esquimales o Inuit del norte del Canadá han visto nacer un nuevo territorio llamado Nunavut, parte importante del estado de Terranova, con una superficie de 1.900.000 kilómetros cuadrados (cuatro veces el tamaño de Francia o de España), a cuyas organizaciones el Estado canadiense reconoce plenos poderes políticos y económicos, incluido los derechos mineros, a cambio de la renuncia al reclamo de derechos históricos sobre la tierra. Es el mayor cambio del mapa de Canadá en los últimos cincuenta años.
En 1978, una ley danesa consagra una autonomía relativa en Groenlandia que conservando la unidad territorial y jurídica de Dinamarca, otorga a la comunidad esquimal una autonomía importante que ha permitido transferirle competencias en materias de organización de un sistema legislativo local, tributación, pesca y caza, educación, transporte y comunicaciones, seguridad social, asuntos laborales, protección del medio ambiente y conservación de la naturaleza, etc. En 1987 el Parlamento noruego creó la Asamblea constitutiva de los Saami en miras a preservar el modo de vida y la cultura de las comunidades autóctonas de Noruega. Cien mil autóctonos de Groenlandia, de Noruega y de Suecia poseen actualmente un estatuto de autonomía.
CONCLUSIONES
La comprensión del fenómeno étnico pasa inevitablemente por nuestras formas de comprender el mundo y la manera cómo creemos que el Estado debe intervenir en la sociedad.
En este trabajo nosotros hemos apostado por el paradigma del conflicto en la medida que nos parece el mejor horizonte teórico para sustentar un proyecto de país multicultural como el nuestro. Nos da instrumentos teóricos para sustentar nuestra férrea oposición a la idea asimilacionista que, en defensa de la supuesta homogeneización del país, busca hacer desaparecer las identidades étnicas en el seno de la sociedad que se pretende nacional. Al mismo tiempo da fundamentos a nuestro recelo frente a tesis conservacionistas que no aspiran a otra cosa que a la coexistencia pacífica de comunidades culturales percibidas como inmutables y autosuficientes ignorando que fenómenos externos como la globalización y de la comunicación intercultural son parte de las reglas del juego de las comunidades indígenas.
El proyecto de la multiculturalidad no pretende imponer desde el Estado una determinada concepción preconcebida del desarrollo (conservacionista o desarrollista), como parece hacerlo nuestra actual legislación indígena que aboga, paradojalmente, por el conservacionismo cultural y el desarrollismo económico. Este proyecto enfatiza más bien la construcción de formas o procedimientos justos, equitativos, participativos o negociados, en el cual las comunidades indígenas -con un mayor o menor margen de libertad- en una dinámica de interacción con el Estado y otras comunidades culturales, determinan los contenidos precisos de su desarrollo. A esto denominamos, con Bakatola, el etnodesarrollo.
Las formas concretas del etnodesarrollo para la realidad de nuestro país deberán estudiarse con cuidado, limitándose este consultor a señalar brevemente algunas experiencias europeas y canadienses en la materia. Con todo, desde ya parece imprescindible rescatar el rol del Estado como facilitador del etnodesarrollo: la multiplicación de derechos colectivos de las comunidades indígenas permitirá ampliar sus posibilidades de acción en un contexto que les es particularmente adverso. Estos derechos van más allá del ámbito de la cultura, dentro de la cual se mueve nuestra legislación, para acercarse a los ámbitos de la política y de la economía.
En resumen, las futuras políticas públicas en la materia debieran devolver la iniciativa, la creatividad y la defensa de los indígenas y sus culturas a la sociedad civil expresada, en este caso, en las comunidades culturales y étnicas "empoderadas" con derechos colectivos reconocidos legalmente y apoyadas por el Estado. Comunidades que no están, por lo demás aisladas, sino en constante interacción con otras comunidades culturales nacionales o internacionales.
