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LA ETNICIDAD Y LA INTERVENCION DEL ESTADO

 

LOS INDIGENAS Y LA INTERVENCION DEL ESTADO:

EL CASO CHILENO

 

 

Presentación

El objetivo del presente informe es, en primer lugar, definir algunos modelos posibles de intervención de los agentes del Estado en asuntos étnicos, específicamente en asuntos relacionados con las minorías indígenas. Para estos efectos, utilizaremos tres de los cuatro paradigmas en el campo de la sociología propuestos por G.Bajoit y expuestos por Javier Corvalán en su artículo intitulado "Los paradigmas de lo social y las concepciones de intervención en la sociedad", publicado en Estudios Sociales 92 (1997) p.9 a 60: el paradigma integracionista, el paradigma competitivo y el paradigma del conflicto.

Una vez definido de manera simple y esquemática los tres paradigmas de lo social, intentaremos efectuar una lectura histórico-jurídica de la manera cómo el Estado chileno ha intervenido en las cuestiones étnicas, desde su constitución hasta el Estado democrático de nuestros días. Para este fin nos ayudaremos de tres fuentes de información: Biblioteca del Congreso Nacional (Chile), Grupos étnicos autóctonos de Chile. Legislación chilena y bibliografía general, 1992; José Bengoa, Breve historia de la Legislación Indígena en Chile, documento de la Comisión Especial de Pueblos Indígenas, 1990; y José Aylwin y Eduardo Castillo, Legislación sobre indígenas a través de la historia, documento de trabajo número 3, Programa de Derechos Humanos y Pueblos Indígenas (Comisión Chilena de Derechos Humanos), 1990.

Finalmente, concluiremos una análisis a fondo de la ley 19.253, llamada ley Indígena a partir de los tres modelos de intervención social definidos en los capítulos anteriores. Para estos efectos, nos será de utilidad el texto de este consultor denominado "La Nueva Ley indígena chilena. Historia, contexto internacional y análisis normativo", en Revista de Ciencias Sociales 42 (1997), p. 225 a 253.

 

Los paradigmas de lo social

 

  1. El paradigma de la integración:

    Como escribe Javier Corvalán, "lo que caracteriza este paradigma en sociología es la visión normativa y objetivadora de la sociedad. El proyecto social es el nacionalismo, es decir, la concepción de un Estado-nación regido por un cuerpo de leyes. A nivel simbólico, se presupone la existencia de una cultura nacional. En síntesis, se insiste en el carácter unitario de la sociedad, por lo que la desviación, la heterogeneidad y la diversidad aparecen como elementos poco deseables. Mientras el Estado es conceptualizado como el agente central de integración, los marginales o desviados son los actores a integrar".

    Desde el punto de vista económico, el keynesianismo aparece como el correlato del integracionismo sociológico. Este paradigma pone el acento en la intervención económica en el mercado, no solamente con el fin de lograr una equitativa distribución de la riqueza, sino también para impulsar el crecimiento económico. El Estado asume un rol determinante en la integración y redistribución: toda la población ha de tener acceso a condiciones de vida, de salud, vivienda, etc. Los agentes estatales requieren de un claro proyecto nacional que, mediante un discurso integrador, supere los antagonismos de clase o de otro tipo.

    La intervención pública basada en este paradigma presupone la existencia normativa y objetiva de un proyecto nacional. La intervención pretende la integración de los denominados marginales al proyecto nacional, lo que implica la re-socialización de éstos. Esta re-socialización los hace capaces de acceder a los beneficios materiales y simbólicos de la sociedad (campañas de alfabetización, escolaridad como sinónimo de desarrollo, etc.).

    Por ello no es extraño que el modelo del paradigma integracionista sea la escuela.

    En el campo del trabajo social, las prácticas dan cuenta de una intencionalidad "moralizante" y "adaptativa" hacia los sectores marginales.

  2. El paradigma de la competitividad:

    Para este paradigma, la sociedad no es algo que esté afuera de los individuos en forma de estructuras, de normas y de valores a integrar, aún cuando éstas puedan existir. Lo determinante es la libertad y la racionalidad de los actores. En este paradigma "los individuos tienen libertad en tanto pueden obtener provecho del sistema. Son racionales, en tanto tienen intereses y objetivos, y son capaces de diseñar las estrategias para llegar a ellos. El camino hacia el progreso está en los espacios de acción que se les pueda dejar a los individuos" para que hagan uso de sus potencialidades.

    El correlato económico de este pensamiento sociológico es, sin lugar a dudas, el liberalismo clásico y su actual versión neoliberal. En oposición al keynesianismo, el liberalismo postula que el progreso es alcanzable mediante la no intervención en los intercambios económicos. Lo que es fundamental en el pensamiento neoliberal, más allé de la idea de libertad individual y de la disminución del Estado, es la noción de desregularización de la vida económica y social.

    En el campo de la intervención social, los principios sociales y económicos de la política y el trabajo social se ven fuertemente cuestionados en el paradigma de la competitividad. En efecto, si se analizan los fundamentos mismos del paradigma, se concluye que se desconfía de la existencia misma de la intervención en la sociedad. Se recata, por el contrario, el principio de la autoregulación de la vida económica y social: potenciar la acción racional y el ejercicio de la libertad, y, al mismo tiempo, la disminución de los agentes regularizadores entre el individuo y los mercados económicos, sociales y culturales.

    Teniendo presente la cercanía de esta intervención al individualismo metodológico, y a la priorización del proyecto privado por sobre el social, resulta explicable que la empresa se presente como el modelo del progreso social.

     

  3. El paradigma del conflicto:

La sociedad es conceptualizada como un escenario de luchas sociales, donde los actores protagonistas de los movimientos no están definidos estructuralmente (como lo ha entendido el estructuralismo marxista), sino sobre la base de una subjetividad colectiva e intencional. La sociedad, en palabras de A. Touraine, es la confrontación de asociaciones y asociaciones colectivas.

Este paradigma es un intento de pensar lo social desde la sociedad civil, y no buscar la explicación de ésta en el Estado. La sociedad es un sistema de acción, con actores definidos social y culturalmente, al interior de un escenario de conflictos. En este paradigma no hay una objetividad que estructura definitivamente los actores, sino un espacio de confrontación de intereses, subjetivamente definidos.

El correlato económico de este paradigma es, por una parte, las teorías respecto del sector informal de la economía; y, por la otra, el pensamiento económico de base keynesiana que ha acompañado a los gobiernos social-demócratas occidentales. En el primer caso, se interpreta un movimiento social emergente en paralelo a la oficialidad del mercado del Estado; y en el segundo, se reconoce la acción organizada, gremial y sindical como un elemento central en la negociación y el funcionamiento económico nacional.

La intervención social propio de este paradigma tiene un carácter civilista, es decir, acoge los proyectos planteados en la sociedad civil, antes que los proyectos predefinidos desde el Estado. La intervención social potenciará las organizaciones y movimientos sociales, sin que deban de adherir necesariamente a un proyecto nacional.

El sindicato es la institución modelo del paradigma del conflicto.

 

Cuadro resumen de los paradigmas

 

 

Paradigma de

la integración

Paradigma de

la competitividad

Paradigma

Del conflicto

Presupuestos

Por un proyecto nacional integrador

Por la libertad y la racionalidad

Por la sociedad civil plural

Economía

Keynesianismo

Liberalismo

Informalismo

y keynesianismo

Intervención social

Estatista

Menor posible

Civilista

Trabajo social

Reeducativo, "moralizante"

Y "adaptativo"

Menor posible

Favorecer la organiza-ción

Institución modelo

Escuela

Empresa

Sindicato

 

Los paradigmas en la historia legislativa sobre indígenas

La legislación chilena concerniente a los pueblos indígenas está compuesta de alrededor de cincuenta textos legales, partiendo en 1813 con un primer reglamento en favor de los indios dictado, con acuerdo del Senado, por la Junta de Gobierno de entonces, hasta la legislación indígena del presente siglo. El trasfondo de estos textos, como intentaremos demostrarlo enseguida, apunta claramente al paradigma competitivo, sin perjuicio que por momentos el Estado haya funcionado en torno al paradigma de la integración. En síntesis,

1.- Desde el mismo momento de su Independencia, nuestro país ha tendido a dar un trato de igualdad formal a todos los habitantes de la República evitando rigurosamente un reconocimiento a derechos colectivos de los pueblos indígenas que habitan en su territorio.

2.- La actitud igualitaria del Estado chileno aparejó muchas veces la indefensión de los indígenas que eran víctimas habituales de una realidad social marcada por la discriminación y los abusos. Nuestra legislación indígena no se interesó -salvo excepciones- en franquear a los pueblos indígenas los medios jurídicos y económicos adecuados para contrarrestar su débil posición frente a los grupos dominantes de la sociedad chilena.

3.- Ha propendido sistemáticamente a incorporar las tierras pobladas por indígenas al régimen liberal que consagra nuestra legislación civilista, ya sea mediante la usurpación y posterior entrega a emprendedores nacionales o extranjeros, o bien propendiendo a su subdivisión en propiedades individuales.

4.- El Estado de los sesenta y setenta fue desplazándose desde el paradigma liberal hacia el paradigma de la integración social en torno a proyectos reformistas.

Desde los primeros tiempos de la República, el Estado chileno ha propendido a incorporar a los indígenas al proyecto de comunidad nacional en iguales condiciones que el resto de sus habitantes del país. En nuestro país los indígenas son ciudadanos libres como el resto de los naturales, tal como reza el bando de Bernardo O’Higgins del 4 de marzo de 1819:

« El gobierno español, siguiendo las máximas de inhumana política, conservó a los indígenas habitantes de la América bajo la dominación degradante de Naturales. Era esta una raza abyecta que pagando un tributo anual, estaba privada de toda representación política y de todo recurso para salir de su condición servil (...) En una palabra nacían esclavos, vivían sin participar de los beneficios de la sociedad, y morían cubiertos de oprobio y miseria. El sistema liberal que ha adoptado Chile no puede permitir que esa porción preciosa de nuestra especie continúe en tal estado de abatimiento. Por tanto, declaro que para lo sucesivo deben ser llamados ciudadanos chilenos y libres como los demás habitantes del Estado con quienes tendrán igual voz y representación concurriendo por sí mismos a celebrar toda clase de contratos, a la defensa de sus causas, a contraer matrimonio, a comerciar, a elegir las artes que tengan inclinación, y a ejercer la carrera de las letras y las armas para obtener los empleos políticos y militares correspondientes a su aptitud ».

Esta actitud asumida por el Estado chileno desde los albores de la República en orden a conferir a los indígenas los mismo derechos que el resto de los habitantes del país contrasta con la actitud asumida por otros Estados que optaron, en cambio, por la discriminación abierta de estos habitantes. Es el caso de Canadá, por ejemplo, donde el sufragio universal no ha sido absolutamente garantizado a los indígenas sino hasta 1969; el derecho de adquirir tierras públicas fue seriamente limitado a los indígenas; el derecho sucesorio estaba regido por disposiciones excepcionales, en ocasiones discriminatorias; e incluso existían delitos referidos exclusivamente a estas personas.

El tema central de la legislación indígena chilena es, sin embargo, la tierra indígena. La preocupación del legislador se ha orientado en tres direcciones. En primer lugar, mediante diversas normas, el Estado ha amparado la apropiación de enormes extensiones de tierras tradicionalmente habitadas por pueblos indígenas con el objeto de facilitar su posterior ocupación por colonos, incluso de origen extranjero. Al mismo tiempo, se ha buscado la radicación de las comunidades indígenas en una parte de ellas, tierras habitualmente de tamaño reducido, alejadas y de menor aptitud agrícola. De esta manera, las leyes han dividido las tierras en dos partes: una primera parte, donde se radicarían las familias indígenas; una segunda, que quedarían en manos del Estado o bien que serían transferidas a colonos para favorecer la inmigración.

En segundo lugar, las tierras calificadas de indígenas fueron sucesivamente protegidas por la legislación en miras a evitar la acción de especuladores y adquirentes sin escrúpulos. En ciertos casos, la validez de las enajenaciones -en el amplio sentido de la palabra- estaba sujeta a autorizaciones especiales de alguna autoridad pública (es el caso del D.F.L. de 14 de marzo de 1853). En otros casos, se prohibía la enajenación durante una cierta cantidad de años (es el caso de la ley 14.551 de 1961).

Finalmente, la tercera orientación que define la legislación indígena chilena es propender a la división de las tierras indígenas con el fin de adjudicarlas a propietarios indígenas individuales conforme al espíritu general que anima la legislación civilista de nuestro país. La legislación pionera corresponde a la ley N. 4.169 de 1927 que creó un Tribunal Especial de división de las comunidades indígenas que tuvieran título de merced concedido por el Estado y fijó las normas de procedimiento a que debía ceñirse. En 1930 se crean cinco Juzgados de Indios que procederían de oficio a dividir las comunidades indígenas. El Decreto Ley 2.568 de 1979 facilita el proceso divisorio de las tierras al facultar a cualquier ocupante de tierras de una comunidad indígena, aún no siendo miembro de la comunidad, para solicitar la división de las copropiedades. Se establece para tales efectos un procedimiento expedito y gratuito.

A partir de los gobiernos de Frei y Allende, el Estado chileno comienza paulatinamente a desplazarse desde el paradigma competitivo hacia el paradigma de la integración. La ley 17.729, aprobada por el Congreso Nacional en 1972, por primera vez en el siglo, se refiere a los indígenas por sí mismos y más allá de su relación con la tierra. En ella se define legalmente quiénes deben ser considerados indígenas; se da creación a un Instituto de Desarrollo Indígena destinado a promover el desarrollo social, económico, educacional y cultural de los indígenas; se favorece su educación profesional y técnica; se les incorpora al proceso de reforma agraria garantizándoles una ampliación de sus tierras; se restringe el proceso de división de las tierras indígenas al exigir que la división procedería a petición de la mayoría de los comuneros o por razones técnicas. En resumen, se trata de un serio intento de regular la cuestión indígena de una manera integral, lo que es positivo, aún cuando su preocupación preponderante (claramente integradora) sea incorporar a los habitantes originarios a los proyectos nacionales reformistas en boga en ese período de la historia de Chile.

 

Análisis socio-jurídico de la nueva ley indígena

 

  1. Visión general de la ley

El Gobierno de la Concertación de Partidos por la Democracia adquirió durante la campaña presidencial de 1989 el compromiso de legislar de modo integral en favor de los pueblos indígenas residentes en nuestro territorio nacional, lo cual fue cumplido a través de la ley 19.253 respaldada por los parlamentarios tanto de gobierno como de oposición. En mayo de 1990 se dio creación a la Comisión Especial de Pueblos Indígenas, antecesora de la actual Corporación Nacional de Desarrollo Indígena (en adelante la CONADI) encomendándole, entre otras, la misión de preparar una nueva ley indígena. Con fecha 8 de octubre de 1991, luego de un proceso de discusión al interior de las comunidades indígenas chilenas, el Presidente de la República envió al Congreso Nacional un Proyecto de Reforma Constitucional -todavía en trámite en el Congreso Nacional- y un Proyecto de ley -hoy ley 19.253-, ambos relativos a los pueblos indígenas.

Desde nuestro punto de vista, la nueva legislación constituye una clara señal de un cambio de la actitud del Estado chileno hacia las comunidades aborígenes: el paradigma competitivo que prevaleció sin contrapeso durante el Gobierno Militar, y que había -por lo demás- inspirado la mayor parte de la legislación indígena chilena hasta entonces, había sido dejado de lado. El Estado retomaba su línea integradora abandonada a mediados de los setenta, lo que queda claramente de manifiesto en los dos pilares de la nueva legislación indígena chilena:

  1. No está en el espíritu de la nueva ley indígena reconocer a los pueblos indígenas como actores capaces de interactuar en condiciones simétricas con las instituciones públicas o privadas. En efecto, no reconoce a los pueblos indígenas derechos colectivos significativos ni se refiere siquiera a conceptos en boga en la doctrina comparada como el derecho a la libre determinación o al etnodesarrollo.

  2. Por el contrario, la ley tiende a conferir muchas competencias a la CONADI (en materias de educación, fondos concursables, régimen de tierras, etc.), que es un organismo estatal especializado en asuntos indígenas, en el cual participan dirigentes indígenas pero no es representativo de los pueblos indígenas. La CONADI se concibe en la ley como un organismo básicamente tutor y protector de los indígenas y motor de su desarrollo.

Obsérvese en el artículo primero de la ley un inciso que expresa con toda profundidad el espíritu integracionista de nuestra nueva ley:

"Es deber de la sociedad en general y del Estado en particular, a través de sus instituciones respetar, proteger y promover el desarrollo de los indígenas, sus culturas, familias y comunidades, adoptando las medidas adecuadas para tales fines y proteger las tierras indígenas, velar por su adecuada explotación, por su equilibrio ecológico y propender a su ampliación".

 

b) Los derechos políticos de los pueblos indígenas en la ley

Uno de los temas de gran actualidad en el foro internacional ha sido la discusión en torno al derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación mediando alguna forma de autogobierno o de autonomía política respecto a los Estados nacionales. La tendencia doctrinaria dominante defiende la idea de que los Estados transfieran paulatinamente competencias a las comunidades autóctonas dando pie a una organización local con un grado creciente de autonomía política, aunque sin que implique, en principio, una secesión territorial.

La ley chilena, en cambio, no ha apuntado en esa dirección. No existe un reconocimiento amplio de los derechos políticos de los grupos étnicos que habitan dentro de nuestro territorio. En este sentido, para evitar que pueda pensarse incluso que el Estado reconoce algún tipo de soberanía a los autóctonos, el legislador evitó hablar de pueblos indígenas (como lo hacía el Proyecto de ley) prefiriendo la expresión "etnias indígenas" o, más simplemente, la voz "indígenas". En esta materia la ley ha simplemente aplicado el criterio de las propias Naciones Unidas quienes han inequívocamente entendido el derecho a la libre determinación como una prerrogativa exclusiva de los Estados y no de las etnias.

Con todo, la ley reconoce la existencia en nuestro país de una pluralidad de etnias indígenas, las cuales se definen por ser descendientes de agrupaciones humanas precolombinas y por poseer una identidad colectiva propia y diferente del resto de los habitantes del país. La ley pretende básicamente reforzar en favor de los pueblos indígenas una titularidad de algunos derechos colectivos, particularmente el derecho de existir y de poseer una cultura propia.

Las implicaciones de este reconocimiento son vastos: en el plano jurídico (penar la discriminación hacia indígenas; conferir a la costumbre indígena la calidad de fuente de derecho; aceptar la lengua nativa en litigios donde intervenga un indígena; reconocer la unión familiar indígena; obligar al Registro Civil a anotar nombres y apellidos como lo expresan sus padres y con las normas de transcripción fonéticas que ellas indiquen); en el plano educacional (favorecer un sistema de educación intercultural bilingüe); y en el plano comunicacional (fomentar radioemisoras y canales de televisión indígenas).

En otras materias políticas, y sobre todo considerando aspectos jurídicos prácticos, la nueva ley es pobre. Los siguientes son los limitados derechos que la nueva legislación franquea a las comunidades indígenas:

 

 

 

 

 

c) El objeto y las competencias de la CONADI

 

Lo que la ley indígena no reconoce como derechos de las comunidades indígenas lo reconoce como prerrogativas exclusivas de la CONADI. En definitiva, es en torno a este organismo –que calificaremos como tutor y protector de las etnias- que la ley desea enfrentar la cuestión indígena.

1.- La CONADI es un servicio público dependiente del ministerio de Planificación y Cooperación, dirigido por su Director Nacional designado por el Presidente de la República. Si bien es cierto para la dirección superior de la CONADI se creó en su seno un Consejo Nacional, con representación indígena, lo cierto es que la autoridad nacional controla su composición y su funcionamiento: por una parte, la mayoría de sus integrantes son designados y removidos directa o indirectamente por el Presidente de la República, y, por otra parte, sus decisiones no requieren más que la simple mayoría de los miembros del Consejo.

2.- La CONADI es el organismo encargado de promover, coordinar y ejecutar, en su caso, la acción del Estado a favor del desarrollo integral de las personas y comunidades indígenas, especialmente en lo económico, social y cultural y de impulsar su participación en la vida nacional. Como puede apreciarse, no son las propias comunidades que velan por su desarrollo, con las herramientas que le franquea el Estado (etnodesarrollo), sino que es el Estado a través de la CONADI quien está llamado a promover su desarrollo (desarrollismo).

A partir de esta idea, la ley ha intentado unir el desarrollo económico y cultural a través de la creación de ciertas áreas de desarrollo indígena, que corresponden a los diversos espacios sociales, ecológicos y culturales fundamentales para la existencia y desarrollo de los pueblos indígenas. Según la ley, estas áreas "serán espacios territoriales en que los organismos de la administración del Estado focalizarán sus acción en beneficio del desarrollo armónico de los indígenas y sus comunidades".

Correponderá al Ministerio de Planificación y Cooperación, a propuesta de la CONADI, establecer las áreas de desarrollo indígenas. La declaración de una parte del territorio nacional como área de desarrollo indígena importará que la CONADI, en beneficio de estas áreas, podrá estudiar, planificar, coordinar y convenir planes, proyectos, trabajos y obras, con ministerios y organismos públicos; gobiernos regionales y municipalidades; universidades y otros establecimientos educacionales; corporaciones y organismos no gubernamentales; organismos de cooperación técnica internacionales; y empresas públicas y privadas.

3.- La CONADI administra el Fondo para Tierras y Aguas Indígenas creado en la ley indígena, destinado a subsidiar la compra de nuevas tierras indígenas; la constitución,

regularización o compra de aguas o financiar obras destinadas a obtener este recurso; y financiar el cumplimiento de resoluciones o transacciones judiciales o extrajudiciales relativas a tierras indígenas en litigio.

4.- La CONADI administra el llamado Fondo de Desarrollo Indígena destinado a financiar programas especiales dirigidos al desarrollo de las personas y comunidades indígenas. Aunque el fondo es administrado por la CONADI -institución pública de naturaleza estatal- está organizado sobre la base de fondos concursables que suponen una iniciativa reflexionada y decidida desde las mismas comunidades.

5.- La CONADI tiene una función tutora en la administración de tierras de las comunidades indígenas tal como se puede apreciar de las siguientes prescripciones:

5.- En materia educacional y cultural, las competencias protectoras de la CONADI son también significativas:

 

 

 

 

 

 

 

 

Conclusión

Estimamos que una manera interesante de comprender la manera cómo el Estado chileno ha intervenido en relación con la cuestión indígena es utilizando tres modelos teóricos o paradigmas propios de la sociología. El paradigma de la integración que se organiza en función de un proyecto nacional totalizador apoyado en una actividad decidida del Estado en orden a integrar a todos los habitantes a dicho proyecto social; el paradigma de la competencia que se organiza en función a la libertad de las personas y la desregularización de las actividades económico y sociales; y, finalmente, el paradigma del conflicto que se organiza en función, por una parte, de la participación y lucha de los actores sociales promotores de intereses específicos; y, por la otra, de la intervención del Estado a través de regulación de los equilibrios sociales necesarios.

El Estado chileno ha tradicionalmente funcionado en torno al paradigma liberal asegurando a los indígenas la misma libertad e igualdad formal que asegura al resto de los habitantes del país y, cuando ha intervenido, lo ha hecho para incorporar las tierras indígenas a la legislación capitalista propia del Derecho Civil de nuestro país propendiendo a su subdivisión o a la entrega a colonos de origen nacional o extranjero. En esta legislación histórica, se ha evitado reconocer a los indígenas como actores (independientes de sus tierras) y sujetos de derechos colectivos, ni se les ha franqueado de los medios jurídicos o sociales indispensables para contrarrestar los abusos y discriminaciones de la sociedad dominante.

Excepcionalmente, el Estado chileno ha propendido a mirar el problema indígena desde la óptica integracionista. Es el caso de los gobiernos reformistas de los años ’60 y ’70 y de la reciente legislación indígena de la ley 19.253. En el caso de esta última ley, el Estado chileno se aleja decididamente del paradigma competitivo para construir un sistema público protector y tutor de los indígenas y de sus tierras. En este sentido la CONADI ocupa un lugar central en la nueva ley. Concebida como un organismo estatal, y, por tanto, controlado por el Gobierno Central, la CONADI está llamada a promover el desarrollo de los indígenas y de sus pueblos y a proteger a los indígenas de las acciones especulativas o abusivas del resto de los habitantes del país.

Siguiendo esta misma línea paradigmática, la nueva legislación, aún cuando reconoce ampliamente el derecho a los pueblos indígenas a existir y poseer una cultura propia, no concibe los indígenas como sujetos con derechos políticos significativos, como el derecho a la autodeterminación o al etnodesarrollo, hacia donde apuntaría ciertamente una legislación inspirada en el paradigma del conflicto.

 

 

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