El concepto de Resolución Negociada de Conflictos Ambientales (RNCA) se refiere a una variedad de enfoques que permiten a las partes enfrentarse para una solución mutuamente aceptable de los temas en disputa o situaciones de controversia potencial. Aunque hay diferencias de enfoques, todos son procesos voluntarios que implican de alguna manera lograr un consenso, solucionar conjuntamente el problema o llevar a cabo una negociación.

Los litigios, los procedimientos administrativos y los arbitrajes no se incluyen en esta definición, puesto que el objetivo, en ese tipo de procesos, no es el consenso entre las partes. Sin embargo, en la RNCA pueden prestar su concurso, en un escenario de negociación, la figura de facilitador o de un mediador.

En la década de los ´70 se registraron los primeros casos exitosos en EE.UU. de mediación en conflictos ambientales. La intervención de terceras partes mediadoras, fue un mecanismo recurrente y en ascenso en distritos federales y comunidades locales norteamericanas. En 1984, los mediadores y facilitadores habían sido empleados en 160 conflictos ambientales.

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* Ponencia presentada en "II SEMINARIO INTERNACIONAL : CONFLICTO Y NEGOCIACIÓN EN MEDIO AMBIENTE: EXPERIENCIAS COMPARADAS CHILE- ALEMANIA", Organizado por Universidad ARCIS y Humboldt Universitat zu Berlín, Alemania. Santiago de Chile. 1995

Licenciado en Literatura y Cs. del Lenguaje

Magister en Estudios Internacionales

La experiencia de negociaciones ambientales mediadas, se ha ido institucionalizando con la introducción de estatutos de procedimientos para resolver conflictos.

Los estatutos de varios Estados federales norteamericanos, autorizan o incluso exigen negociaciones en las disputas sobre la instalación de plantas de desechos sólidos o de desechos peligrosos y sobre uso de suelo local o de zonificación.

Actualmente, en algunos países desarrollos han surgido prácticas rutinarias, y se han escrito algunos procedimientos para mediaciones y negociaciones en manejo de temas sobre gestión de zonas costeras.

Oficinas administrativas han adoptado resoluciones, recomendando que las agencias reguladoras incorporen las negociaciones en los reglamentos bajos circunstancias especiales, resultando de ello experiencias favorables. Asimismo, se han explorado medios para que los sistemas judiciales puedan impulsar la resolución voluntaria de problemas ambientales.

Para un proceso exitoso de resolución de conflictos ambientales, se requiere una estimación previa de todos aquellos factores precipitantes de conflictos, en conformidad a una evaluación de impacto ambiental, para un majeo más productivo de la controversia.

La prevención de conflictos ambientales está directamente relacionada con la conciliación de intereses en un proceso de Evaluación de Impacto Ambiental (EIA). Para enfrentar dichos conflictos, es necesario la elaboración de políticas, generación de capacidades técnicas y operativas y producción de la información ambiental.

Asimismo, se requiere contar con bases de consensos entre las partes involucradas en el conflicto y mantener el enfoque en los aspectos ambientales, evitando confusiones en las actividades de evaluación y favoreciendo la transparencia del proceso.

El proceso de EIA tiene como propósito central proveer la información, los antecedentes legales, los análisis técnicos, las opiniones de los afectados y de la ciudadanía interesada para la toma de decisiones ambientales sobre las acciones humanas. Esta dinámica se desarrolla en etapas sucesivas, los cuales permiten la progresiva identificación de los potenciales impactos ambientales, que traen consigo dichas acciones y la determinación de las medidas de mitigación para prevenir el deterioro ambiental.

La protección ambiental. en su fase preventiva implica efectos sobre diversas variables. Las actividades económicas y de inversión constituyen una fuerte presión sobre el medio ambiente, y a su vez, el mejoramiento ambiental puede implicar una fuerte inversión económica por parte del proponente de la acción humana., cuestión complicada de incorporar en el correspondiente análisis de viabilidad.

La prevención de conflictos y la promoción de la participación ciudadana en las decisiones ambientales están estrechamente relacionados, especialmente cuando se trata de un sistema de EIA, como herramienta preventiva de la gestión ambiental.

Un conflicto se reconoce por la tensión que se produce ante la existencia de incompatibilidad y contraposición de intereses por la obtención de recursos escasos, y se sabe también que es requerido por otros, por lo tanto, hay una clara intención de usar en forma alternativa dichos recursos.

En un proceso de EIA, por tratarse de un sistema de alta complejidad, es posible que el conflicto se produzca y siga su curso, sin que esto pueda llegar a significar, la paralización de las actividades involucradas. Aunque la existencia de conflictos puede no interrumpir el desarrollo del proceso de evaluación, si ellos no se enfrentan en el momento oportuno es probable que la decisión ambiental final que se tome, tenga problemas de aceptación y de aplicación posterior.

Incompetencia en la protección del medio ambiente: es uno de los aspectos que más influyen en la generación de conflictos durante un proceso de EIA. La falta de conocimiento y claridad y también de prioridad, respecto de qué y cómo se quiere proteger el medio ambiente.

Esto significa que al no existir políticas de protección ambiental respecto de cuestiones sustanciales de información sobre atributos ambientales de un lugar, el uso de recursos naturales no renovables, los valores arqueológicos o la salud de la población, quedarán definidas a partir de los acuerdos que las partes alcancen en una evaluación específica.

En estos casos las relaciones de poder, los recursos disponibles para manejar información, el impacto económico de la acción, serán decisivos para inclinar la balanza, sin importar las consecuencias que ello tenga para el medio ambiente.

Especificidad Territorial :los diferentes valores que las partes en conflicto le atribuyen a los impactos ambientales, hace que los aspectos que se deben evaluar en el proceso no siempre tendrán respuesta en cuerpos legales e instancias institucionales y, por lo tanto, se deberán resolver a partir de la información disponible y la aplicación de decisiones equilibradas, con la incorporación de criterios técnicos y considerando a la comunidad en tal decisión.

Intereses Externos a la Protección del Medio Ambiente: no resulta extraño intentar satisfacer intereses de las partes que no tengan directa relación con la protección ambiental, durante el desarrollo de una EIA. En ocasiones se generan conflictos en torno a una acción humana, cuyo origen está mayormente en factores económicos o políticos y no en las variables ambientales que se están analizando.

MEDIOS PARA ENFRENTAR CONFLICTOS AMBIENTALES.

Para enfrentar los conflictos ambientales es necesario responder a los requerimientos para llevar a cabo un proceso de EIA; esto es :

- la generación de una política de protección ambiental

- las capacidades técnicas y operativas necesarias para su funcionamiento

- la información ambiental útil para la toma de decisiones en los diferentes niveles (nacional, regional, local) de la gestión pública.

Satisfacer estos requerimientos comprende una labor de mediano plazo, donde los consensos nacionales sobre la importancia y características que debe tener un proceso de EIA, son un elemento central en la definición de las estrategias para su instalación.

En la medida que se incorporen estos requerimientos, disminuirán los conflictos provenientes de la falta de políticas ambientales y de la información ambiental relevante.

Otra de las formas para enfrentar los conflictos ambientales es a través de la generación de consensos entre las partes involucradas en la disputa. En un proceso de arreglo de disputas existen distintas instancias para generar consensos.

El proceso de comunicación es fundamental a la hora de definir una agenda de negociación común y que posibilite una efectiva resolución negociada del conflicto ambiental.

La importancia de la participación ciudadana en el proceso de EIA tiene directa relación con la prevención de conflictos ambientales, especialmente por las posibilidades de generar acuerdos entre los involucrados, si se conoce para qué y cómo hacerlo.

LOS CONFLICTOS AMBIENTALES EN CHILE

Los conflictos ambientales en Chile, tradicionalmente se resuelven por la vía judicial, o como ocurre la mayoría de las veces, por la imposición del más fuerte. En este último caso, destacan dos modalidades específicas en Chile: la salida fundamentalista, que puede ser ecológica o económica y la salida por cooptación. Ambas tienen correspondencia con rasgos de nuestra cultura política y de nuestra sociedad.

Los conflictos ambientales, en una situación ideal, adquieren la suficiente importancia como para desencadenar formas no reconocidas de negociación ambiental. Se puede hablar en estos casos de negociación ambiental informal (NAI). Sin embargo, en Chile las NAI, más que derivar en negociaciones formales y reconocidas, dan lugar a formas de resolución de conflictos en las que predominan la cooptación., paternalismos y dependencias de las comunidades , respecto de soluciones externas a sus problemas. Una causa central de que no ocurra la negociación formal es la asimetría de fuerzas entre las partes en conflicto.

A este problema, se suma la debilidad de la gestión pública ambiental, especialmente en materia de capacidades de mediación y negociación de conflictos, que refuerza el predominio de esas alternativas no democráticas de resolución de problemas y conflictos ambientales.

La negociación ambiental formal y pública (NAFP), no sólo constituye una alternativa a las salidas tradicionales que encuentran los conflictos ambientales (judicial o por cooptación), sino también una forma democrática de gran potencialidad para resolver dichas disputas.

Para una efectiva gestión pública de los conflictos ambientales, es importante tener presente que : la debilidad de la gestión ambiental del Estado es un factor de resolución inadecuada de problemas ambientales y de multiplicación innecesaria de conflictos.

Un sistema de gestión ambiental apto para el manejo de conflictos debería incluir la negociación voluntaria de las partes en pugna. La negociación ambiental es una cuestión esencialmente política y secundariamente científico-técnica, y a pesar de que la población como tal no puede ser parte directa de un conflicto, constituye un actor importante.

Para favorecer la negociación voluntaria ambiental, el Estado debe orientar acciones, que tengan relación con medidas que favorezcan la simetría de fuerzas de las partes y acciones de desarrollo de un contexto democrático participativo y acciones de fortalecimiento institucional, político y técnico de los gobiernos regionales y locales.

El poder relativo de negociación de sus propias políticas, programas y proyectos es mayor para un gobierno local o regional cuanto más simétricas estén las fuerzas en conflicto.

La comprensión de los factores que influyen sobre el contenido y dinámica de los conflictos ambientales de gran especificidad cultural y local, resulta crucial para la resolución de esos conflictos. Las disputas son tanto sobre hechos como sobre intereses y valores, y es usual que estos últimos tiendan a primar sobre los primeros.

Actualmente se observa una alianza entre el nuevo Estado (modernizado) y los sectores hegemónicos de la economía de mercado, que son ahora, en gran medida, autónomos del Estado, quedando en este escenario la sociedad civil relativamente aislada. Todo parece supeditarse a la estrategia predominante del crecimiento económico. En el actual modelo, el tema ambiental no tiene gran prioridad en sí mismo.

Los problemas ambientales son más conflictivos que otros problemas sociales o públicos, dada la dificultad para cuantificarlos, identificar sus fuentes o responsables, individualizar sus causas y precisar quiénes se benefician y quiénes se perjudican con ellos.

El conocimiento científico sobre los problemas ambientales y sus causas - como en general el conocimiento científico - es hipotético, por lo que el diseño de las normas ambientales e instrumentos de política para enfrentarlos es en parte discrecional, arbitrario o político.

Por otra parte, en Chile, se carece de las destrezas y recursos institucionales, técnicos y políticos que la gestión de problemas y conflictos ambientales requiere. Se carece del grado de descentralización política y de capacidad local de mediación y negociaciones necesarias.

Una cultura política fuertemente centralista, verticalista y poco participativa, como la que existe en Chile, representa una desventaja importante para la resolución negociada de conflictos ambientales. El compromiso de los gobiernos centrales con la estrategia económica con relativo sacrificio del medio ambiente, tiende a imponerse a los gobiernos locales y , particularmente, a los regionales debilitando la necesaria neutralidad que éstos requieren para mediar en caso de conflictos ambientales in situ.

La descentralización político-administrativa y territorial es el camino principal para enfrentar el desafío que representan los conflictos ambientales in situ. Existen dos factores que otorgan un grado prudente de optimismo:

Esta demanda por descentralización vendría a llenar un vacío importante del proceso de descentralización política. La oferta de descentralización que ha hecho el Estado no ha encontrado eco en una demanda por mayor descentralización ni en el uso de los recursos de descentralización por parte de las comunidades territoriales. Lo relevante es verificar una la realidad de una mayor cuota de las decisiones que afectan a las comunidades locales

- se va generando una mayor conciencia y vigilancia ambientales, tanto nacional como internacional, que hace más factible que se equilibren las fuerzas de los actores enfrentados en los conflictos in situ.

Las comunidades locales y los grupos que las integran pueden ahora encontrar importantes aliados externos para su causa. A partir del criterio de que el inmovilismo propio del empate de fuerzas a nadie conviene para buscar una salida conveniente, los distintos actores envueltos terminarán favoreciendo la descentralización, requisito fundamental para aplicar formas negociadas y más eficientes de resolución de conflictos ambientales, difícilmente reducibles a soluciones-tipo.

Uno de los cambios más notable que operan en nuestra sociedad, aunque gradual, es la descentralización relativa de las decisiones económicas en favor de mecanismos de mercado, y se reserva para el Estado las funciones de regulación y de protección del bien común.

En todo el mundo se están explorando las regulaciones ambientales económicas o de mercado. El contenido de estas regulaciones está expresando cambios en relación a los límites éticos y valóricos sobre medio ambiente que la sociedad, a través del Estado, impone al despliegue de las fuerzas económicas.

Estas regulaciones representan también la búsqueda de formas más eficientes y claras de gestión estatal para hacer frente a un desafío que parece rebasar la capacidad de los sistemas regulatorios y de fiscalización convencionales.

De manera similar la descentralización política y territorial en favor de los gobiernos locales, de los ciudadanos y sus organizaciones, resultan indispensables para enfrentar y canalizar adecuadamente los conflictos ambientales in situ.

Una comunidad local con poder para negociar las compensaciones o beneficios de desarrollo que contrapesen los impactos ambientales negativos, es la situación más favorable para la resolución negociada de los conflictos ambientales.

* El material consultado en este documento corresponde a la labor investigativa de los especialistas de CIPMA